Tratto dal Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica – Corte dei Conti – 29 maggio 2019
È ben noto come la dimensione dell’evasione fiscale in Italia raggiunga livelli non comparabili con quelli degli altri Paesi sviluppati. Nella sconfortante classifica del tax gap stimato per l’IVA, la Commissione europea per il 2016 colloca l’Italia al terzo poco onorevole posto della graduatoria, preceduta soltanto dalla Romania e dalla Grecia, con un valore di 25,90 contro una media dei 28 stati dell’Unione del 12,3 e un valore mediano del 9,9. Analoghi risultati su base comparativa si traggono per il settore dell’imposizione sul reddito.
È del tutto ovvio, pertanto, che con un tale livello di evasione e nonostante un sistema fiscale non dissimile da quello adottato dai principali Paesi sviluppati, l’azione di contrasto dell’evasione fiscale debba costituire un elemento centrale nella complessiva strategia di salvaguardia dei conti pubblici e di rilancio dell’economia attraverso la riduzione del carico fiscale. In tal senso, del resto, si è espresso anche il DEF 2019, nella considerazione che l’elevato carico fiscale e lo scarso adempimento tributario continuano a frenare la crescita economica. È indubbio, pertanto, come la dimensione dell’evasione fiscale costituisca per il nostro Paese un grave problema. Ma proprio per questo, per la sua abnorme dimensione finanziaria attuale, la sua progressiva riduzione può costituire una grande opportunità, mettendo a disposizione della finanza pubblica nuove, ingenti risorse tali da consentire l’auspicata riduzione delle aliquote fiscali e, attraverso di essa, contribuire in modo determinante al rilancio dei consumi, alla crescita dell’occupazione e allo sviluppo complessivo del sistema economico. Le strategie attraverso le quali realizzare l’obiettivo della riduzione dell’evasione sono ormai ben note. Esse vanno dall’ampio uso delle tecnologie, in chiave soprattutto preventiva e persuasiva e non solo ai fini dei controlli successivi, alle misure volte a far emergere spontaneamente le basi imponibili, fino a una più equilibrata e razionale disciplina delle conseguenze che derivano dall’inadempimento degli obblighi di legge, oggi troppo spesso interpretati da una parte dei contribuenti in chiave meramente esortativa piuttosto che di vera e propria violazione delle regole. Quanto all’impiego delle nuove tecnologie, la strada intrapresa negli ultimi anni dal legislatore prevede l’introduzione della fatturazione elettronica, già operativa dall’inizio del 2019, e la memorizzazione e trasmissione telematica dei corrispettivi (che sarà avviata dal 1° luglio prossimo per le imprese con volume d’affari superiore a 400.000 euro e dal 1° gennaio 2020 per le altre imprese). Si tratta di una scelta, già condivisa dalla Corte, che può portare a un sensibile ridimensionamento del fenomeno evasivo [5].
Vanno, tuttavia, segnalati i rischi che l’attuale impianto normativo presenta per l’efficace funzionamento di un sistema finalizzato alla prevenzione e repressione basato su tali misure. In primo luogo, non può essere ignorato come l’estensione del regime forfetario fino a 65.000 euro di ricavi e compensi introdotto dal gennaio del 2019, oltre agli altri effetti negativi che anche la Corte ha nel recente passato sottolineato [6], rechi un vulnus al sistema di contrasto dell’evasione incentrato sulla fatturazione elettronica per almeno tre ordini di ragioni. Anzitutto, per effetto dell’esonero dalla fatturazione elettronica attiva dei soggetti in regime forfetario si è determinata una vasta zona d’ombra nel sistema appena avviato, data la numerosità dei contribuenti interessati, basti pensare che, secondo i datti diffusi dal MEF, il 53 per cento delle nuove partite IVA sceglie il regime forfetario e che il numero di soggetti ricompresi in tale regime ha ormai raggiunto quasi i due milioni e si avvia a costituire la parte maggioritaria di coloro che svolgono attività indipendenti in forma individuale. In secondo luogo, perché l’obiettivo di collocarsi e permanere entro il limite stabilito per il regime forfetario potrebbe determinare un ulteriore incentivo al nero o, comunque, indurre a un rinvio del momento di contabilizzazione di ricavi e compensi. In terzo luogo, perché per il soggetto rientrante in tale regime verrebbe meno l’interesse a documentare le componenti passive del reddito, beneficiando egli di un abbattimento forfetario che prescinde dall’effettività dell’onere sostenuto. Né convincente appare l’obiezione di chi rileva come l’esclusione dei forfetari dalla fatturazione elettronica sia conseguente all’autorizzazione accordata in sede comunitaria, se si considera che la stessa è stata riferita a una soglia di ricavi e compensi di gran lunga inferiore a quella poi stabilita dal legislatore nazionale.
Quanto all’obbligo di contabilizzazione e trasmissione telematica dei corrispettivi, della quale, come ricordato, è prevista l’attivazione dal prossimo luglio per le imprese con ricavi superiori a 400 mila euro e dal gennaio 2020 per la generalità delle altre imprese, la Corte ha già messo in evidenza due profili di decisivo rilievo. Da un lato, va avvertita la necessità che il processo di telematizzazione non subisca rinvii e venga confermato il calendario di attivazione già previsto e ribadito nel DEF. Dall’altro, va mantenuta, superando prevedibili sollecitazioni, l’inclusione delle imprese in regime forfetario nell’obbligo di trasmissione telematica dei corrispettivi dal prossimo gennaio. Tale inclusione è del tutto coerente con il sistema previgente, che obbligava alla certificazione dei corrispettivi tutti i soggetti, indipendentemente dal regime adottato e dalla dimensione economica posseduta. Una loro esclusione avrebbe effetti pregiudizievoli per il funzionamento dell’intero sistema, data la numerosità degli stessi, e potrebbe non essere coerente con le previsioni di gettito a suo tempo formulate, tarate sull’intera platea di soggetti tenuti alla certificazione dei corrispettivi. Sempre con riguardo alle strategie che possono contribuire ad un significativo contenimento dell’evasione e in correlazione al più diffuso utilizzo delle tecnologie informatiche, non andrebbero trascurati i benefici che potrebbero derivare, in termini di emersione di basi imponibili occultate e di innalzamento del livello complessivo della legalità economica, da una revisione degli attuali limiti di utilizzazione del contante e degli obblighi di pagamento tracciato per talune operazioni nonché, più in generale, da misure volte a favorire l’impiego di strumenti di pagamento elettronico.
Quanto ai limiti di utilizzazione del contante, l’attuale soglia di 3.000 euro appare alquanto elevata e poco coerente con i pagamenti ordinariamente effettuati dai consumatori italiani, che per la gran parte si collocano ben al di sotto della citata soglia, e con le stesse caratteristiche dell’evasione che, come è noto, si concentra essenzialmente nelle componenti positive dei ricavi e dei compensi. Andrebbe dunque valutata la modificazione del limite di legge, allo scopo di ricomprendere nell’obbligo la parte più significativa dei pagamenti effettuati da e verso gli operatori economici. Relativamente agli obblighi di pagamento tracciato per talune tipologie di erogazioni, si ricorda che, dopo l’abrogazione dell’obbligo di pagamento tracciato dei canoni di locazione di immobili abitativi [7] e di quello relativo alle prestazioni rese in adempimento di un contratto di trasporto di merci su strada [8], nell’ordinamento sussiste l’obbligo di pagamento tracciato unicamente per le retribuzioni erogate dai datori di lavoro [9], configurandosi viceversa in termini di mero onere il pagamento mediante speciale bonifico previsto per la fruizione delle detrazioni relative a interventi di ristrutturazione edilizia e per il risparmio energetico. Pure andrebbero valutate possibili estensioni delle ritenute fiscali correlate agli obblighi di pagamento tracciato, analogamente a quanto è attualmente previsto per la detraibilità delle spese relative agli interventi suddetti.
Sempre con riguardo all’uso delle moderne tecnologie informatiche e telematiche va ricordata la prevista “lotteria dei corrispettivi”, di cui all’art. 1, comma 540, della legge n. 232 del 2016 che, dopo reiterati rinvii [10], dovrebbe essere operativa dal 1° gennaio 2020 e consentirà, previa rilevazione del codice fiscale dell’acquirente consumatore finale all’atto del pagamento, di partecipare (in modo proporzionato all’entità dell’acquisto ed incrementato in caso di pagamento elettronico) ad una lotteria con estrazioni mensili e annuali caratterizzate da premi di rilevante entità. L’auspicio è quello che, in analogia a quanto già avvenuto in Paesi che si caratterizzavano per livelli di evasione marcati (è il caso, in particolare, del Portogallo), l’incentivo valga a diffondere la corretta contabilizzazione dei corrispettivi. Oltre a tale già prevista iniziativa, potrebbero essere esplorate ulteriori misure di incentivazione dei pagamenti mediante carte di debito o di credito direttamente ad opera degli operatori finanziari, introducendo sistemi di estrazione in tempo reale di premi collegati all’operazione di pagamento, ciò in particolar modo nei casi di pagamenti effettuati a favore di operatori economici di contenute dimensioni, presso i quali si osserva una più frequente violazione degli obblighi di emissione del documento fiscale. Un sistema direttamente governato dagli operatori finanziari avrebbe il pregio di poter fornire immediata risposta sia all’esercente che al consumatore, esercitando su entrambi una forte spinta ad utilizzare il mezzo di pagamento elettronico.
Altri strumenti, pur sempre legati alla tecnologia, attengono all’utilizzazione più efficace delle banche dati e, segnatamente, dell’archivio dei rapporti finanziari di cui all’art. 11 del DL n. 201 del 2011. Tale archivio finora è stato utilizzato solo marginalmente ai fini del contrasto dell’evasione. Oggi, dopo le modifiche apportate alla norma dall’art. 16-quater del DL n. 119 del 2018, sembra prefigurarsi un uso più ampio di tale banca dati, ma pur sempre finalizzato allo svolgimento di analisi di rischio per i successivi controlli. Tale impostazione appare riduttiva rispetto alle potenzialità dello strumento, che potrebbe essere opportunamente utilizzato in via sistematica e persuasiva già nella fase dell’adempimento spontaneo (dichiarazione e versamento delle imposte), analogamente a quanto lo stesso art. 11 prevede per la compilazione della dichiarazione ISEE.
Altri aspetti sui quali pure dovrebbe svilupparsi una riflessione sono quelli dell’attuale regime giuridico che disciplina gli obblighi dichiarativi. È infatti, evidente, come l’estensione dell’istituto del ravvedimento, oggi possibile senza limiti di tempo e anche dopo l’avvio dell’indagine tributaria, ha fatto perdere di rilievo il momento della dichiarazione, senza che ciò sia stato controbilanciato da una maggiore capacità operativa dell’Amministrazione fiscale, la cui intensità di azione è, al contrario, risultata negli ultimi anni indebolita. Ed è proprio il funzionamento dell’Amministrazione fiscale che costituisce il terzo aspetto della strategia di riduzione dell’evasione, insieme all’uso delle tecnologie e delle banche dati e alla salvaguardia del principio dell’adempimento spontaneo, sul quale continuano a fondarsi i moderni sistemi fiscali. Al riguardo la Corte deve segnalare la crescente flessione che si è registrata negli ultimi anni nelle effettive potenzialità operative espresse dell’apparato di controllo, ripetutamente distolto dalle ordinarie attività dal susseguirsi di misure straordinarie quali voluntary disclosure 1 e 2, reiterate ‘rottamazioni’ delle cartelle, chiusura delle liti fiscali pendenti, ecc.
È bene sottolineare il ruolo strategico che continuerà a dover rivestire l’Amministrazione per il corretto funzionamento del sistema fiscale anche dopo che sarà a regime l’auspicata evoluzione tecnologica. Va, infatti, considerato che i fenomeni evasivi attuali, ancora oggi in gran parte incentrati sul facile occultamento di ricavi e proventi, evolveranno sempre più frequentemente verso tecniche evasive più sofisticate e complesse. Per il loro contrasto, dunque, ancora di più sarà necessario disporre di un apparato numericamente adeguato e in possesso di elevata qualificazione e motivazione professionale. Sotto tale profilo la percezione che ha la Corte dello stato in cui versa l’Amministrazione finanziaria non appare pienamente rassicurante.
Maggio 2019
Corte dei Conti
NOTE
[5] Da ultimo con la Relazione per l’Audizione del Presidente della Corte dei conti presso le Commissioni congiunte bilancio del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati nell’ambito delle audizioni preliminari all’esame del Documento di economia e finanza per il 2019 (deliberazione n. 6/SSRRCO/AUD/19 del 16 aprile 2019).
[6] Disparità rispetto al trattamento riservato ai redditi non in regime forfetario, spinta al frazionamento produttivo e al nanismo imprenditoriale, aliquota marginale abnorme in caso di limitato superamento della soglia, ecc.
[7] L’obbligo è stato introdotto dal comma 1.1 dell’articolo 12, del DL n. 201 del 2011 e di fatto quasi mai applicato stante l’interpretazione della norma a suo tempo fornita dagli uffici ministeriali. La disposizione è stata poi formalmente abrogata dall’articolo 1, comma 902, della legge n. 208 del 2015.
[8] L’obbligo è stato previsto dall’articolo 32-bis, comma 4, del DL n. 133 del 2014 e abrogato dall’art. 1, comma 903, della legge n. 208 del 2015.
[9] Art. 1, commi 910 e seguenti, della legge n. 205 del 2017, in vigore dal 1° gennaio 2018.
[10] Art. 18 del DL n. 119 del 2018.